Apesar da promulgação da nova Lei sobre a Legalização de Estruturas Ilegais, que entrou em vigor há quase seis meses, nenhuma solicitação de legalização foi apresentada até o momento. O ministro da Justiça, Slaven Radunović, havia anunciado a intenção de resolver o problema crônico da construção ilegal no país.
Um proprietário de uma casa ilegal em Mali Brdo, Goran Grdinic, expressou preocupações sobre os custos envolvidos, afirmando que, com os preços de 2022, teria que desembolsar cerca de 90.000 euros por um terreno de 677 metros quadrados e 13.500 euros para a renovação urbana de uma casa de 139 metros quadrados, totalizando quase 100.000 euros, o que resultaria em parcelas mensais superiores a 260 euros por 30 anos. Ele teme que esses valores possam dobrar.
Além dos altos custos, o Ministério de Planejamento Espacial, Urbanismo e Propriedade Estatal (MDUP) ainda não possui dados sobre a quantidade de estruturas ilegais em Montenegro, se estão em terrenos estaduais ou municipais, ou quantas estão envolvidas em atividades econômicas. A publicação de imagens de satélite foi atrasada, e a falta de harmonização das leis tem bloqueado o processo de verificação necessário para a apresentação das solicitações. O prazo para a entrega das solicitações de legalização é 14 de fevereiro de 2026, mas informações não oficiais indicam que esse prazo poderá ser prorrogado por mais seis meses após as festividades.
A situação em que o estado não tem conhecimento sobre o número de edificações ilegais é resultado de décadas de tolerância a esse tipo de construção, que, segundo a organização KANA/ko akto ne arhitekt, foi alimentada pelos benefícios que estruturas políticas obtiveram ao apoiar construtores ilegais. A ONG destacou a falta de um sistema que monitore e regule o planejamento e a construção, o que resultou em um cenário caótico em Montenegro.
Nos últimos dez anos, essa é a segunda tentativa de legalizar construções ilegais, com uma estimativa de 100.000 estruturas não regulamentadas. Embora a decisão de legalizar essas edificações tenha sido tomada em 2017, o processo não avançou. A nova lei, aprovada em agosto de 2025, ainda não trouxe clareza sobre a extensão da construção ilegal, uma vez que nenhuma prefeitura enviou dados sobre o número de edificações ilegais ao ministério.
Custos e incertezas em Podgorica
Os construtores ilegais são obrigados a pagar taxas de reabilitação urbana em parcelas, e aqueles que construíram em terrenos locais ou estaduais também devem pagar taxas de uso da terra. As parcelas para aqueles que possuem casas ilegais em áreas maiores podem ultrapassar 500 euros, mas o valor exato ainda é desconhecido. Moradores de Mali Brdo, um dos assentamentos ilegais em Podgorica, expressam receio de que os preços de legalização sejam inaceitáveis e ainda mais altos do que os de anos anteriores.
Os moradores, que começaram a construir suas casas na década de 1990, afirmam que foram enganados sobre os custos de legalização e que não têm clareza sobre o que devem pagar. A infraestrutura na área é precária, com falta de água e coleta de lixo, mas os residentes pagam regularmente impostos e contas de serviços públicos.
A estimativa de 2022 indicava que o preço do metro quadrado de terreno era de 132 euros. Após a nova lei, as prefeituras devem fornecer novas avaliações. Marina Izgarevic Pavicevic, Secretária de Estado do MDUP, admitiu que as avaliações de terrenos estaduais onde as estruturas ilegais foram construídas não são baixas e tendem a ser superiores às anteriores.
Algumas prefeituras, como a Capital de Podgorica, ainda não definiram novas taxas para a reabilitação urbana de edificações ilegais, tornando incerto se os preços aumentarão. Atualmente, as taxas variam de 141,5 euros por metro quadrado na primeira zona a 48,81 euros na quinta. Na sexta zona, que inclui assentamentos rurais, não há custos de reabilitação urbana.
Em Podgorica, ao lado de Mali Brdo, existem vários outros assentamentos ilegais, construídos em terrenos estatais, municipais e privados. Desde o início do processo de legalização em 2018, apenas 3.596 das 62.495 solicitações apresentadas foram legalizadas.
A estratégia fiscal do governo de julho de 2024 estima que a legalização poderia gerar até 183 milhões de euros em receitas, considerando a existência de até 100.000 estruturas ilegais.
Antes da adoção da nova lei, Radunović afirmou que ela traria ordem e que aqueles que se envolvessem em construção ilegal enfrentariam sérios problemas. Ele espera que a legalização gere pelo menos 300 milhões de euros para os orçamentos estatal e municipal.
No entanto, sua equipe reconhece que o estado cometeu erros significativos no processo de legalização, apontando a invalidação de muitos documentos planejados pelo Tribunal Constitucional desde 2017, que deixou algumas áreas de Podgorica sem planos.
Problemas de implementação da nova lei
Desde a promulgação da nova lei em agosto, não foram apresentadas novas solicitações, em parte devido ao atraso de quase dois meses na publicação das imagens de satélite, que só foram disponibilizadas em novembro. Apenas edificações que constam na chamada ortofoto, que comprova que foram construídas até julho de 2025, podem ser legalizadas. No final de dezembro, sete edificações em Žabljak, construídas após a imagem de satélite de julho de 2025, foram demolidas.
Além das imagens, as alterações na Lei de Levantamento e Cadastro de Estado também são aguardadas para desbloquear a verificação dos estudos, pois essa lei não foi harmonizada com a Lei de Legalização.
Os interessados poderiam ter apresentado pedidos anteriormente, mas estes estariam incompletos sem um estudo devidamente elaborado e certificado, o que os cadastros não podem validar sem a alteração da lei.
Ainda não foram formadas as comissões que os governos locais devem constituir sob a nova lei, e há dificuldades na seleção de topógrafos. Por conta disso, a União das Municipalidades solicitou a extensão dos prazos para a apresentação de solicitações, o registro de estruturas ilegais e a formação das comissões municipais.
O objetivo principal da lei era legalizar o maior número possível de edificações, conforme declarado pela Secretária de Estado, e, embora os construtores ilegais tenham sido em parte privilegiados por essa legislação, é necessário regularizar o espaço e garantir condições básicas de vida.
A KANA advertiu que não existem soluções rápidas para o problema, reiterando a necessidade de o estado desenvolver capacidades sérias para lidar com a questão.
A demora na implementação da nova lei é vista como um reflexo da falta de um sistema eficaz para lidar com essas questões, com prazos iniciais considerados curtos e a falta de preparo das prefeituras.
Impacto nas transações imobiliárias
A adoção da nova Lei sobre Legalização também bloqueou transações imobiliárias por quase quatro meses. O novo regulamento impediu a herança de edificações sem permissão e a venda de imóveis sem autorização de uso, afetando contratos de venda já assinados.
Após a promulgação da lei, a Câmara dos Notários questionou o ministério sobre se a proibição de alienação e transferência de imóveis se aplicava apenas a estruturas construídas ilegalmente após a vigência da lei. A resposta do ministério foi que as restrições também se aplicavam a edificações construídas antes da nova legislação.
Notários foram obrigados a recusar clientes que apresentavam contratos de compra, alegando que a interpretação rígida da nova lei pela Administração de Imóveis gerou confusão no mercado imobiliário.
A Câmara de Notários informou que até a promulgação da nova lei, propriedades ilegais podiam ser compradas e estavam em circulação normalmente. Desde então, a disposição desses imóveis foi restringida, o que, segundo eles, viola direitos domésticos e internacionais.
O ministério, em novembro, alterou sua posição, permitindo a negociação de imóveis sem autorização de uso e a herança de edificações ilegais, embora com restrições. A Secretária de Estado afirmou que esses procedimentos foram desbloqueados e que o Tribunal Constitucional avaliará a conformidade dessas questões com a nova lei.
Desafios legais e constitucionalidade da nova lei
Nove iniciativas para revisar a constitucionalidade da Lei sobre Legalização de Estruturas Ilegais foram apresentadas ao Tribunal Constitucional de Montenegro, incluindo uma proposta da Associação de Bancos e outra de um cidadão sérvio que teve sua compra de propriedade em Kotor interrompida pela nova legislação.
As iniciativas contestam a totalidade da lei, especialmente artigos que proíbem a alienação e a realização de atividades em edificações ilegais. Os peticionários alegam que seus direitos de propriedade foram violados e que a aplicação retroativa da lei é inconstitucional.
O Tribunal Constitucional consolidou todas as iniciativas para um procedimento unificado. Se as alegações forem consideradas válidas, o tribunal poderá iniciar um processo sobre a constitucionalidade da lei.
A falta de clareza nos procedimentos e a ineficácia institucional levantam preocupações sobre a capacidade do estado de implementar sua própria legislação, ameaçando transformar o processo de legalização em mais uma tentativa frustrada de planejamento territorial em Montenegro.
A necessidade de um planejamento adequado
O Plano Espacial de Montenegro enfatiza que o processo de legalização deve ser precedido por um registro detalhado das edificações ilegais, e que não se pode tratar todas as construções de forma igual. É necessário controlar, prevenir e proibir novas construções ilegais.
O documento ressalta que a legalização deve ser avaliada criticamente em relação ao “dano” que essas edificações causaram ao espaço urbano, considerando a necessidade de habitação em contraste com a especulação imobiliária e a usurpação do espaço público.
A construção ilegal é particularmente prevalente em áreas atrativas da região do Primorje e em áreas protegidas, prejudicando o interesse público e pressionando os recursos naturais e o meio ambiente.
O Plano destaca que existem cerca de 120.000 edificações ilegais e áreas degradadas em Montenegro, alertando sobre os planos de construção desatualizados que permitem a construção de estruturas insustentáveis, colocando em risco o funcionamento adequado das comunidades.
